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大学章程建设的问题解读

发布日期: 2016-10-27

谢谢司领导给我这个机会,也谢谢在座的领导和专家们听我汇报,我今天给大家汇报三个方面的内容。

    一、制定章程要处理好的矛盾问题。

    (1)如何处理好理想与现实的关系。办法是基于教育发展的现实与需要,大学章程既要有现实的目标,既要包含大局的理想,又不能突破法律制度环境和发展状况,任何制度的创设都不能脱离现实的需求,高等大学章程建设与我国发展相结合,有特殊的政治体制和教育管理体制,有特殊的历史文化传统,特殊的社会发展阶段,与西方大学不同的路径与背景。西方大学的章程能搬到中国用吗,这是显然脱离的,要讨论到很多的政治体制,很多专家一说大学章程的时候,就把校长负责制作为一个靶子,说这个东西不改革怎么制定章程。这个脱离现实,也不符合现实,这是个具体完善和发展的过程。我们现在的高等学校处在新的发展阶段,此前的高等教育可能是资源匮乏的发展,高等学校主要是争资源,以后高等学校随着高等学校拨款体制的建立,我们标准已经大幅度提高,之后的高等学校不是资源式的发展,而是内涵式的发展,管理本身就会产生效益。

    (2)章程的形式与内容处理共性与个性的关系。过分的强调统一避免不了雷同的现象。章程内容既有共性反映个性的方面,也有共性遵循个性的方面。所谓共性中反映个性,我们有些共性的问题,比如校名,大学肯定要写校名,肯定有共性。包括你学校内部的组织机构的构建,包括学术的质量监控控制体系和学术评判标准,有自己的个性,但要遵循法律规章规定的共性标准。如何在制定过程中凸现学校的个性和提高,要在统一的基础上进行自主的制度设计,总结归纳学校的特色与发展空间。个性来源于共性的深刻认识,深刻认识到共性的实质,比如目标与属性,基本的价值,在此基础上大家的章程才能凸显个性。某种意义上高校章程应该成为在学校内部关系层面规划校园秩序的一种组织法,学校内部的组织框架章程要给一个清晰的表达,在权力的保护方面要成为彰显权力法定、权力有限的权力法。

    (3)如何处理好自由与制约的关系问题。学术自由是大学的灵魂,章程的目的就是使大学获得一个自主办学的空间,在学校内部形成学术自由、研究学术自由的空间,但是章程同是自我约束和监督机制。实际上学校对自主权的理解常常出现偏差,如果超越法定的权力边界,自主权也有被认可。因此学校充分实行自主权的前提,应该是依法建立自我约束、自我监督的机制。章程根据国家和法律的相关规定划定学校自主权的边界,有些空间是需要依法细化的,不能超越上位法规定的,有些则是学校自主实施的。最近最高人民法院发了一个司法的案例,一个学生告学校,说我四级没有过,没有授予我学士学位,那么学生提出来这样的规定本身是不是符合学位法的规定,没有作这样的细则性规定,最后教育部也提出了意见,对这样的规范属于学校自主确定学术标准的范围空间,是可以尊重学校的自主权的,等于四六级规定,为什么这样讲,说学生成绩优良的是可以授予学位的,给一个学校的解释空间,这个是属于成绩优良的范围,在座的学校也会有规定,学校规定受到记过处分的就不授予学位,最近最高法院有这样的案件,我们部里面明确表态不支持学校笼统的说不授予受过记过以上处分的就不授予学位,这是说如果这个学生因为考试作弊,剽窃抄袭你学校可以说不授予学位,为什么这个解释变了。按照学位法的原则规定,学位是衡量一个人学术水平的标志,不是衡量一个学生各种素质的标志。因为高等教育法规定学生毕业的时候,学校要进行德智体美全面考核,授予学位只是学位授予的标志,学术水平要有学术能力、学术成果、学术道德来考量。在制定章程的时候肯定要考虑法律的基本原则,将来如果学校章程制定好了,法院审大学的案子也很难审,因为没有依据,实际上这个在司法审查中是不符合司法审查的规范的,下一步司法机关在审查这样案例的时候,要尊重大学的章程,大学的章程如果对此做出规定以后,只要是审查经过核准的章程,也可以成为司法机关判定我们学校行为的依据,所以这个也是一个自由与制约的关系。

    (4)如何处理好守成与创新的关系。在起草章程的同志也很困惑,从哪儿创新,突破什么,章程突破首先要有创新依据和原则,要有高教法规划纲要办法和依据,充分利用法律政策给予空间,深入解释法律和政策条文,根据法律政策确定的原则在具体制度上选择创新。学校治理结构和方式上的突破,学校内部治理框架上的突破,学校管理体制的整合等等。有很多学者提出,章程解决不了政府和学校的关系章程就没有意义,这个观点有点偏颇的,政府和大学的章程固然需要解决,但是学校内部的事也需要重新梳理一下,这是一个内部梳理的过程。

    (5)如何处理章程内容是简还是繁的问题。这个有不同的争论,国外一些大学章程动辄几十万字,细致入微的有,规定简略的也有。但是国内大学章程很少超过一万字。据说上海交大报了两万多字的章程到教育部,最后被教育部修改成几千字。章程既然规定学校的重大事项还是以简略原则为宜,为进一步改革和具体细化保留空间,可以采取磨合的态度。但是问题出来了,如果过于原则的规范在执行中一定面临解释和操作的问题。可以起到宣言的问题,但是这个章程是不好弄的,不能作为具体问题的规则,我们一个建议,章程在重大问题上,具体细节上,做到有效的制度安排和规定。如果单纯的理念表达是难以产生实际的作用和影响,比如关于学位受理的规定,零七年搞了一些章程的调研,报上来五百多个章程,我全部都看了一遍,没什么印象,大家所有的内容都是似曾相识的。如果章程规定原则性的话,最后的结果章程还会难免千人一面的。原来财政部的学生跟我讲,他到澳大利亚学习,学习以后选择学位课程,老师给他留了作业让他在两周内看40本书然后写内容提要,他说我的英语水平看不完,能不能延期,老师不同意,过期不交论文就做不及格的处理,这个同志也很执着,跑到学生会申诉。这个学生会真是为学生服务的,学生会有律师,律师看了以后说这个老师确实有问题,对于非英语母语国家的学生两周看这么多书是不可能完成任务的,结果学生会的律师出面找到学校的老师,最后给这个学生延期了两周。他回来以后体会特别深,在中国大学可能吗?我说可能不太可能。但是我们学校那种管理的体制可能没有人替你去说话,这是一个章程。如果大学表现以学生为本,这个原则落实在制度层面,没有制度层面做保障的理念是空设的理念。我在这个过程中听到一些反映以后我的建议还是写具体一些,使制度创新有新意,看了以后确实表明制度上有推进。

    二、对办法有关章程内容规定的解读。

    办法关于章程内容的规定是一个框架,是指导性的,其中包括了章程必备的内容,也有学校可选择的内容,但无论是必备的还是可选择的,办法只是给出了框架,具体的内容还在于学校根据实际自主确定。

    办法第二章共规定了9条,涉及法定内容、自主权内容、现代大学制度需要的内容等三个层次。

    章程的法定内容:办法第七条对高等教育法第二十八条的内容做了进一步的细化,以明确其内涵。关于名称、校址:学校的登记名称、简称、英文译名等,学校办学地点、住所地;要体现学校资源的完整性。

    关于办学宗旨:学校的机构性质、发展定位、培养目标、办学方向。公办学校应当明确自身作为事业单位法人的公益性、非营利性的组织属性,明确自身的发展方向,发展定位。

    办学规模:经审核机关核定的办学层次、规模。规模按照学校的基本办学条件,可以招收学生的数量。涉及到学校自主权的问题,学校在主管部门核定的招生规模内自主确定招生的方案。但法定的授权和学校权力平衡的问题,我学校可以在核定的招生规模之内定自己具体的招生数量,不能超过这个规模,核定是一万只能承担一万人。

    学科门类的设置:学校的主要学科门类,以及涉及调整的原则、程序。学校已设置的主要学科门类,重点发展的学科门类,优势的学科门类,学校自主调整设置的学科。在权限范围内资设博士硕士学位点,要明确设置原则、决定程序。学校应该可以按照社会人才需求,新增学科,设立交叉前沿学科,但是要有自我约束的机制。新生达到何种条件可以招生,如何考核评估等等。有个著名大学法学院的教授很抱怨说,本来法学培养方案是三年,后来变成两年,说我们法学院都不知道,他说我们认为两年培养不出来。但是在这样的决策过程中没有体现教师的意见,没有体现法学院的意见,后勤认为三年支撑不了,就说两年吧,多招点学生,学校这样的原则性规定谁来定,制定规则是什么?你的专业设置确实有严格的评论标准。你是有制约信息制的,将来设立新的交叉专业也可以到教育部备案,获得个别授予的学位。这个学校的专业设置是这样的,规则很清晰,很多自我约束机制。将来新设的专业直接在教育部门备案就可以了。新设的项目审批环节是很长的,当你把项目批下来以后可能最佳的培养周期已经过去了。学校能不能自主设置?我可以设置新的方面,这个专业有设置标准,有设置程序,教育部门也做个突破,你有这样的程序以后就可以用备案制,这是学校的制度互动过程。你要的自主权乱设怎么办,学校首先解决我不会乱设,我有自己一套制度的控制体系,相应的规则,这样形成制度互动的规则。

    教育形式:学校实施的全日制与非全日制、学历教育与非学历教育、远程教育、中外合作办学等不同的教育形式的性质、目的与要求。目前高校的办学形式复杂,各种全日制与非全日制、学理与非学理、中外合作等在学校内部并存,在职研究所考生、远程教育学生、各种培训班等等。学校教育形式要符合学校自身的发展规划,因此章程中要明确各种高校形式在学校教育中如何实施,实现怎样的教育目的,如何体现数量的整体要求等。实践中有的高校已经滥用,院系乱招生,学校难于或者没有情况。因此,学校应当在章程中公示各种形式。前一段时间很多培训班假文凭,说我这个培训班是某某大学办的,骗了一批学生,领导人就批示,这个东西要查。学校本身的规则是不清楚的,你怎么利用好自己的办学资源,这个学校是自己需要有自主意识的,要写清干什么,为什么举办这样的教育形式,想实现什么样的目的,你不能说我办培训班就是为了挣钱,你总会有教育的目的和要求,你可以说适应社会需求,在适量的范围内跟社会合办收费性的培训班,但是章程要明确办班的原则。

    内部管理体制:学校的领导体制、法定代表人、组织结构、决策机构、民主管理和监督机制、内社机构的组成、职责、管理体制;这项是原则性的要求,与章程制定办法第九条、第十条基本相同。有专家讲高校内部存在着政治权力、行政全力等四重权力框架,如何运行权力规则,明确权力的承载,这是章程的重要内容,按照事业单位改革的总体要求,完善法人治理结构。高等学校组织目标和企业是完全不一样的,这是以培养人创造知识为目标的,这怎么科学的安排制度框架,怎么权力保障科学运行,很多地方讲到讲到去行政化的问题,这可能不仅仅是校长行政级别的问题,更在于学校内部体制机制的设置问题。破行政化可能是学校内部的治理结构怎么符合学校作为一个教育主体的需求和特征,这是需要学校在章程中做创设的,这个学校领导都是有智慧的,关键怎么把智慧呈现在具体的规范中,呈现在文本中。

    经费来源、财产财务制度:学校经费的来源渠道、财产属性、使用原则和管理制度,接受捐赠的规则与办法。高等教育实行以举办投入为主,受教育的合理分担教育成本,学校设立基金,接受社会捐赠等筹措经费的体制。这句话和高等教育法所规定的大学经费筹措体制不太一致,我们也可能按照纲要的规定提出修改建议,这也表述强调了受教育的义务,主要有分担教育成本的义务,突出了学校设立基金、捐赠的方面,学校对高校中财政经费、学费收入,以及接受捐赠,学校自筹经费建立不同的相对管理体制。比如公益性的基金可不可以统一管理和使用学校的非财政性经费,学校捐赠的规则也应当明确。     

    举办者了解学校之间的权力、义务:学校的举办者对学校进行管理和考核的方式、标准等,学校负责人的产生与任命机制,举办的投入与保障义务。公办学校的举办者都是政府。高校的举办不限于国务院和省级政府,教育规划纲要办学体制改革包括公办学校的办学体制改革。办学的关系组成应该包括:一是实现举办者的办学目的,公办学校为国家培养人才,不同层次的高校承担的责任也不一样,举办者的办学目的决定了学校办学目标与规模,举办者对学校是否符合要求就会有考核和评价的权力。所以我觉得说学校和政府,政府不管学校了,说让学校自由发展,这不符合法定的制度框架,公办高校的举办者是政府,政府作为举办者办这个学校的时候一定有举办者的目的。中央人民政府举办一些高水平的大学一定有自己的目的,要帮全国培养人才,要引领高等学校的水平;地方政府举办高校也有自己的目的,地方政府如果有能力实力的话,也可以办成一个世界一流水平大学,这是举办者的目的,他一定会对学校有考核的权力,怎么说政府完全脱钩,这不符合法律的现实。举办者如何遴选学校管理者,这也是章程要规定的。举办者投入与保障义务按照法律规定,举办者要保证学校的办学需求,提供相应的教育经费。章程明确举办者按照办学规模拨付经费,这是举办者的义务,举办者有义务和需求提供科研经费、办学地点等必要的保障措施。

    章程修改程序:章程修改的启动、审议程序,以及权力的归属。章程作为学校的基本规则,要稳定它的重要方面,因此章程的修订应当慎重,不能朝令夕改。像宪法一样,宪法是不可能朝令夕改的,一定有一个非常严谨的缜密的修订程序,谁有权提出动议,怎么规定如何审议。在修改的时候怎么做,像法律修订一样,章程的修订同样经过民主协商。如果章程用的话在执行中必然面临解释权的问题,这要把制度想好。如果出现异议是不是可以调整核准机关最终解释,这有自主确定的过程。你可以考量谁做解释,如果大家觉得学校里所有的机构解释都不好,你也可以规定如果出现争议我们可以提请核准机关来解释。因为很多文字表述话是这么讲,但是理解有不同的方向,包括法律有解释的空间,什么叫自主性都需要解释。

    其他必须由章程规定的事项:学校的分立、合并及终止事由,校徽校歌等学校标志物,学校与相关社会组织关系等,学校认为的必要事项,以及本办法规定的需要在章程中规定的重大事项。

    一是学校的分立、合并及终止事由。现有大部分学校的章程对此是没有规定的,但是高校作为独立的法人在理论上是存在着终止的可能的。此外,学校的分立、合并在政府的主导下已经进行过实践,当时学校只是执行者,但是作为独立法人,在分立、合并这样的事项上应当要有决策的程序,要有意识表示。

    二是学校的标志物。包括校歌、校徽可能还有校旗等,这些具体现学校传统、文化和特色的重要标志物,应当在章程中确定下来。

    三是学校与相关社会组织的关系,如学校为与企事业组织建立紧密合作关系,设立的学校董事会等机构,与其他组织共建重大项目等,学校认为这些关系,涉及到学校的治理结构和制度框架,都可以选择在章程中做出规定。

    四是办法明确的一些学校章程中应当包含的重大事项。主要是根据建设现代大学制度的要求,补充的一些重要内容。

    (1)开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务。

    (2)设置和调整学科、专业。

    (3)制订招生方案,调节系科招生比例,确定选拔学生的条件、标准、办法和程序。

    (4)制订学校规划并组织实施。

    (5)设置教学、科研及行政职能部分。

    (6)确定内部收入分配原则。

    (7)招聘、管理和使用人才。

    (8)学校财产和经费的使用与管理。

    (9)其他学校可以自主决定的重大事项。

    关于高校领导体制,党委领导下校长负责制的具体实施方式:

    一是将法律的原则规定具体化,进一步根据本校的实际增加实施细则与意见,建立好议事规则、决策程序。

    二是可以明确议事规则和决策的程序。法律规定了决策的事项,但这些事项如何提交会议讨论,如何审议、如何决策,如何实现决策的民主科学等等,还有很大制度建设的空间。

    三是明确党委会与校长各自的职权范围。高教法明确党委统一领导学校工作,同时也明确要支持校长独立负责地行使职权。因此办法规定章程对于如何保障校长职权的行使也要进行制度安排,如高教法第四十一条规定了校长职权中包括了拟定权、提名权,实际上是党委决策的必经程序,要落实法律规定,在章程中要具体解决重大事项的程序问题。

    关于学校的内部治理结构:章程明确学校组织框架,也就是描绘学校的组织框架图。学校应该根据尽量的精简机构整合职能,达到最高的管理职能,学校通过制订章程树立内部结构,作为自我的评估与反思,怎样最能符合学校发展的需求,比如学科融合与交叉的趋势,实现管理的辩解,这恰恰是学校需要思考和发挥智慧的地方。因为高等教育法做了充分的授权,学校自主规定内设机构。学校有自己的特色,你的内设机构怎么符合办学需求,学校可以做具体的规定。内部机构学校可以根据学校实际,有利于推进教授治学、民主关系,来设置学校内设的机构。

    关于学校管理体系的构建:维护学术的独立性是高等学校的重要特征。学术权力体系的构建与监督,也是高校章程建设中可以有所突破和创新的领域。

    在高教法规定了学术委员会,但是学术委员会职能规定得比较原则,没有组成和运行的规则。而学校中的学术组织还有很多,有法律依据的学位评定委员会,以及教学指导委员会等等,但是学术权力的行使是比较分散的,各自的规则并不统一。因此,能否将学术委员会作为学校学术管理的最高机构,让学术委员会承担学术规划、学科建设、学科评价等职能,监督学术道德,同时顺利与其他学术组织的关系,如学术委员会下设若干个委员会,由学术委员会最终处理学校内部的学术争议等等。此外,象专业设置这样的问题上,要在章程中保障学术委员会独立行使判断或决策的权力。

    章程要明确学术评价的具体原则。学校有自主制定学术标准的权力,但自主是有限度的,最高人民法院认定学校可以就学术要求提出具体的标准,那是基于对学校权力的尊重。学位条例规定学生成绩优良,学校可以对此做出细化和描述,在学位授予的具体原则上要有理念,也要有操作性。

    明确学术权力的边界与行使、监督规则。

    维护学术管理体系的构建也是高校当中可有突破、有创新,我觉得也是有特色的一个方向,规定的学校有学术委员会,规定学校法定机构除了党委校长就是高校的学术委员会,高校学术委员会规定的职责比较原则,没有组成和运行规则。而学校中的学术组织还是很多,怎么有自己的运行体系,这也是保证学校行政权和学术权相分离,而且相互有点制衡的关键问题,学术委员会可不可以成为一个承担学术规划、学术建设,监督学术道德,捋顺学术组织的最高机构,保障学术委员会独立行使判断和决策的权力。这是一个学校可以考量的问题,学术委员会能干些什么,怎么干,这里头涉及一个学术自由评价问题,我们说学术自由是一个理念,是一个学校基本的办学特征。如果只在理念层面是不解决问题的,他需要在制度层面对学术自由进行一个保障机制。怎么来保障学术自由,怎么保障学校的学术共同体在学校中能够充分的发挥作用,这是互相分类的过程,这也是制度重组的过程,也需要明确学术权力的边界与行使的问题。

    关于如何体现以人为本,办学理念的问题。章程要突出学生在学校的主体地位,要明确目的。管理是为学生老师们提供服务的,不是以便利和严格为目的的,而是更好促进学生的发展,有利于教育目标的实现为目的,这是章程办法中规定学校章程要体现以人为本的原则,要保护学生的权力。实际上反过来这需要具体的设计很多制度,包括学校管理制度的重构和判断。其中就涉及到就业合同的问题,你毁约学校是不会发新的合同的,这学生签了三方合同以后找到了新华社,对方的企业已经同意了,而且已经解约了,就让学校盖章,学校就不盖。学校解释说就业率统一的问题,你老是变来变去没法统一就业率,第二说如果老让学生违约,用人单位会对我有负面印象,下次不要我的学生了,这样的解释靠得住吗?实际上第一个问题说你学校的就业指导中心是为学生服务的,你如果不提供服务,这个学生也就失业了。前一个合同已经解约了,法律上不理解。二是从学生的管理方面出发,没有考虑到学生的权益,他说你不盖章就失业了。我们的就业制度不是为学生就业服务的,成了阻碍就业的原因了,这剥夺了学生的就业权。这涉及到学校制度理念的问题,是不是为学生服务的原则,师生出了问题我们可以保障就业机制,包括学生的就业制度。

    学校章程不可能规定所有的事项,但是要建立理性的原则,公正的程序意识,使当出现具体规则难于解释,或者出现争议的情况,或者出现对学生、教师不公平的事项时,章程的规定可以援引作为对原则方向进行判断的依据。就像宪法修正案把“国家尊重和保障人权”写入宪法一样,它不会带来直接的行为规则,但是能够指导行为规则的确定,能够帮助我们判断事务的正确与否。那么不尊重人权或者践踏人权的方式和方法就不能被继续视为合法合理。国家法治的进展,也应当反映在引领文化的大学之中。

(2012年4月18日至19日,教育部政策法规司、教育部全国教育普法工作领导小组办公室和中国高等教育学会在安徽合肥联合举办第二期《高等学校章程制度暂行办法》研讨培训班,以上为根据录音整理的重要会议内容。)

(作者:教育部法制办公室处长 王大泉)


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